由于县级很少存在应由国有资本控制的 “三种行业，两种产业”（涉及国家安全的行业、自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业，高新技术产业和支柱产业），拥有的绝大部分都是规模偏小、资本劣化、进行一般商品生产的国有企业，按照中央“抓大放小”的精神，其结果是要“退出一般竞争领域”的。以笔者所在的修水县来说，国有企业173户，到目前仅剩29户且正在改制中，国有企业资产由改制前的1.5亿元，下降到目前的0.4亿元。已经改制了的144户企业，多数资不抵债，扣除改制成本后，仅2户企业有盈余资本：其一供电有限公司，政策性国有股权40%；其二为鼎立有限公司，国有股权37%，股金231万元。按修水县国有企业构成推断，国企改制全面结束后，拥有盈余资本的企业绝不会超过10户。这基本上就是我国县级国有企业的缩影，很具代表性。“金樽无酒空对月”——是目前我国县级国资监管与经营普遍而突出的特点，也是十六大没有明确成立县级国资委的深层原因之一（注意中央仍将国有企业作为国资经营的重点与方向，我个人理解主要是因为国有企业在中央、省、市国资中的比重还有很大，一时难有实质性的下降所决定的）。造成这种状况的原因很复杂，首先由于受认知程度、科学水平、经营成本、社会需求等因素的影响，一直以来，我们都只将经营性与公用性国有资产纳入国有资产监管经营的范畴，而把资源性国有资产淡出国有资产监管经营的视野；其次由于历史上经营性国有资产所占比重过大（占国有总资产的70%），作用非常突出，倍受社会关注并吸引了大多数注意力。因此长期以来，经常把国有企业与国有资产等同起来，把针对国有资产监管经营的方针政策、法律法规、机构机制等，都围绕国有企业的需要、特点而设。其后果是：县级国有企业改制了，可国资监管经营的目标对象、内容范围仍是国有企业，造成国资监管与经营徒俱形式。以上情况表明，继续把县级国资经营的重点锁定在国有企业，是不明智也不现实的，笔者认为县级国资经营要发挥其功效，创造其效益，就必须明确重点、调整方向，探索并改进国有资产经营模式。
一、明确重点，调整国有资产经营方向
要改变县级国资经营虚化低迷的状况，当务之急是要实事求是、客观公正地分析和认识县级国有资产的构成比例、分布状态，找出符合县级实际的、有潜力可挖的、能创造经济利益的国资经营重点和方向，就全国的实际情况来看，笔者认为应该将资源性和公用性国有资产作为当前县级国资经营的重点与方向。这是因为：
首先，就绝大多数县来说均拥有和蕴藏着土地、矿藏、水力、森林、人文风景等丰富的各类资源，其中土地、矿藏、森林、水力、沙石等资源，虽有一定程度的开发，但很少纳入经营公司统一进行产权运作、很少实现了市场化，存在着规范性差、随意性大、利用层次不深、开发量较小的特点，其巨大的经济价值还没有得到科学的定位与市场的评判，因而效率不高。除此之外，其他资源则更多地属于处女地，均未被开发利用，有待我们去明晰产权、经营利用。这充分说明县级资源类国有资产的经营空间是十分巨大的，经济价值更难以估量，完全可以也应该成为县级国有资产经营的重点与发展方向。
其次，公用性国有资产，它有两种情况：一是被各行政事业单位占有和使用的国有资产，它已纳入国有资产监管与经营的范畴，但由于缺乏总辖管理，而被高度肢解分散管理，国有权利旁落、监管制度乏力，因而屡屡发生将公用性资产转换为经营性资产、以及擅自处置转移占有资产的现象。县级拥有经营性资产的行政事业单位不少，这些资产以店铺、宾馆、餐馆等实物形态出现，成为这些占有单位经营的“自留地”、费用的“小金库”、甚至腐败滋生的“大温床”；二是随着社会经济的日益发展和经营城市力度的加大，县级基础设施、公共工程、文化教育、环境卫生等公益性投资越来越多，在国资总量中的比重也越来越大，像修水县已由改制前的43%上升至目前的78%；同时由于公益投资的赢利效应，公益事业民营化渐渐成为趋势和潮流，向着产业化的方向发展，这是一个刚开始被认识的潜力巨大的市场，越来越多的地方已将其作为国资监管经营的重点和方向。
第三，县级国有企业，由于其规模偏小、资本劣化、其产品又均属于一般性竞争领域，在市场经济运作中，根本不具备比较优势，更不要说在我国加入wto后应对国际市场的挑战与竞争了，因此其退出与弱化是时代的选择、也是历史的必然。从全国县级国有企业改制总的情况来看，其盈余资本都相当有限，除极少数县市外，国有企业根本不可能作为国资经营的重点，否则真有营之无物的危险。
二、区分类别，制订国有资产经营策略
调整方向后的国有资产经营，其重点是资源性与公用性国有资产，这是一个陌生的甚至全新的领域，要创造性地经营好，困难很多：①这两类资产的数据资料、性质用途、政策法规等是生疏甚至没有的，经营方式、思维习惯、工作方法等则要在实践中探索；②这实际上是一次新的利益划分，必然遭到既得利益者的顽强阻挠和抵抗；③党的十六大刚召开不久，各地都在同一起点上起步，没有可借鉴的经验，完全依靠自己探索，凭借胆识实践。要经营好资源性和公用性国有资产，笔者认为各县都应该从以下几点入手进行探索：
第一，分类调查，摸清家底。由于历史的原因，资源性国有资产没进行过清查，没有统计数字与相关资料，所以要求各县市对国有资产进行一次全面清产核资，把资源性和公用性国有资产作为重点，对其存量、分布、利用状况、评估价值等进行全面准确的统计，并写出分析建议，为经营开发打下基础，为制订策略提供参考。但这些资源分布零散、又难以货币化、难以对比评估，因而这是一项艰苦而浩大、复杂而烦冗的工程，清查时首先要按性质用途及可比性，分门别类、分级定等地加以统计、编排、建档；其次要充分利用各种统计手段与方法，定性与定量结合，计量与评估并举，甚至要用拍卖、竞标等手段，通过市场定价法来确定其价值。
第二，遵循法律，规划经营。由于资源与公用性国有资产中，很大部分是人类生产生活的物质基础，关系到社会的可持续发展，因而在经营开发时，应该社会利益与经济利益两者兼顾、两者并重，不能完全自由发展，应在法律允可的范围内、在国家的监督控制下、按国家总体规划并结合各县客观实际，制订长中短规划，有计划、有目的、有保护地进行，创造财富、造福社会。
第三，区别类型，制订策略。在制订经营策略之前，首先要按照十六大的精神，坚持政企分开，政资分开，创建国资经营公司以出资人的身份、代表政府全面经营国有资产的机制，革除国资所有权被肢解、被行政条块分割而“群龙分治”的局面；其次本着“效益、公正、公开”原则，以投资和产权转移为经营手段，全面实行市场化运营。对不同性质的资产，具体经营方法建议如下：
1、资源性国有资产，第一实行资源所有权与开发利用权相分离，明确界定国家所有权与开发者产权关系；第二实现资源经营产业化，推进资源由事业性运作向市场化运作发展；第三取消资源的无偿划拨制度，原则上一律有偿使用，实行市场定价。特殊情况可制订一定的无偿经营期限。第四为便于各类资源的统一经营，可在国有资产经营公司内分设如土地、矿藏、水力等若干个运营部，专司该类资源的产权运作和开发；
2、公用性国有资产，分为三种情况：第一各行政事业单位占有使用的资产，采取集中总辖制管理，即所有权包括转移处分权归国资专管部门（最好与财务管理相结合，便于系统的监控），占有单位只拥有占有和使用权，不具备处分与转移权。同时对各单位的占有权实行动态管理，国资（财政）专管部门对公用性资产有权在各单位中进行调剂，根据各单位的实际需要和使用情况抽多补缺，这样即可提高资金使用效率，又可加强监督管理；第二对各行政事业单位的经营性资产及罚没物品等，则统一纳入国资经营公司经营，剥离占有单位的占有、经营、收益和处分权力；第三对基础设施、公益工程等建设进行市场化运营，完善准入制度，强化管理措施，允许构建混合型经济实体，以吸纳民间资本，适应社会发展潮流，提高资本效率；对重要的公益事业，则建立“金股”机制加以控制，以保障广大群众的利益；
3、经营性国有资产，存在两种情况：第一改制完成了的企业，其资本由国资经营公司以参股的形式进入市场运营，国资经营公司派出董事行使股东权益。派出的董事为超脱型的独立董事，以防止其与经营单位联通一气坑国肥已；第二目前尚在改制和尚未改制的国有企业，国资管理部门则继续负责国资的监管、处置和收益的收缴、防止混乱中造成国资流失。
作者单位：江西省修水县财政局 332400
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